01.03.2004, Bilanz
Der freie Handel sei eine gute Sache, sagen die Menschen. Und meinen
den freien Handel für Waren und Dienstleistungen. Doch wie steht es mit
dem freien Austausch ihrer selbst, den Menschen? «Solange die reichen
Länder den Zutritt ausländischer Arbeitskräfte so strikt regeln, sind sie
schlechte Advokaten der Globalisierung», kritisierte Mahathir Mohamad,
der 22 Jahre lang Malaysia regierte.Theoretisch wären sich zumindest die Ökonomen einig: «Migration ist
keine Bedrohung, sondern eine Chance.» Arthur Lewis, Nicholas Kaldor,
Charles Kindleberger, drei Klassiker der modernen Wachstumstheorie,
versprechen gar einen Circulus vitiosus: neue Leute, neue Ideen, neues
Engagement, neue Energie. Beleg dafür sind die USA, die im Laufe der
Neunzigerjahre immer bunter wurden – dank der Zuwanderung, die
nebenbei einen einzigartigen wirtschaftlichen Boom auslöste. Selbst ein
Konservativer wie George W. Bush geht jetzt in die Offensive: Alle
illegalen Einwanderer, zumeist aus Lateinamerika, viele auch aus China,
die inzwischen auf 8 bis 14 Millionen geschätzt werden, sollen eine
befristete Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigung beantragen dürfen.
Einzige Bedingung: Sie müssen einen Job haben. Wer fleissig ist, ist in
den USA willkommen.In der Schweiz üben sich die Politiker noch im gut Zureden. «Wir sind ein
Einwanderungsland, weil wir mit einheimischer Kraft allein unser Land
nicht auf seinem hohen Niveau halten können», sagte im November die
damalige Immigrationsministerin Ruth Metzler in Uster. Eine harmlose
Aussage, die in den hiesigen Medien als «mutig» eingeschätzt wurde.
Inzwischen wurde Ruth Metzler durch Christoph Blocher ersetzt, dessen
SVP den Bestand der Ausländer bei 18 Prozent fixieren wollte. Derweil
sammeln die Schweizer Demokraten erneut Unterschriften, diesmal für
eine «Begrenzung der Einwanderung aus Nicht-EU-Staaten». Und gegen
die Osterweiterung, die in der EU am 1. Mai 2004 Tatsache wird, rennen
rechte wie linke Patrioten an.Warum diese hartnäckige Skepsis? Sie kommt vielleicht davon, dass die
Einwanderungspolitik auch aus ökonomischer Sicht gescheitert ist. Bei
uns haben die Immigranten, obschon zahlenmässig gross, leider keinen
Boom ausgelöst. Ursache dafür war allerdings nicht etwa eine zu liberale
Politik, sondern eine falsche.
Dumm war in erster Linie das Saisonnierstatut. Dieses beschränkte den
Aufenthalt strikt auf neun Monate im Jahr. Die Einwanderer durften im
Laufe dieser neun Monate ihre Stelle nicht wechseln, nicht einmal in
einen anderen Kanton zügeln. Und ihre Frauen und Kinder durften nicht
mitkommen. Das Saisonnierstatut bescherte der Schweiz «rechtlose»
Einwanderer, was von ein paar Gewerkschaftern und
Menschenrechtsaktivisten kritisiert wurde. Die grosse Mehrheit aber
schwieg. Erst im Sommer 2002 wurde das Saisonnierstatut abgeschafft,
als die bilateralen Verträge mit der EU in Kraft gesetzt wurden.
Resultat: Anders als in den klassischen Einwanderungsländern USA,
Kanada oder Australien brachten die Ausländer hier zu Lande wenige
Impulse. Sie dienten der Erhaltung schwacher Branchen wie der
Landwirtschaft, dem Bau- und dem Gastgewerbe, die den internationalen
Anschluss prompt verpassten.
George Sheldon, Arbeitsmarktexperte der Universität Basel, hat es exakt
nachgerechnet. In der Schweiz der letzten beiden Jahrzehnte wurde der
technische Wandel durch die Einwanderung gebremst, das
Wirtschaftswachstum beeinträchtigt. Schuld an diesem Ergebnis sind
nicht die «faulen» Ausländer, sondern die Schweizer Politiker, die durch
das Saisonnierstatut Unqualifizierte anzogen, die dann jene Jobs
ausführten, für die sich die Schweizer längst zu schade waren. In der
Folge wurden die Saisonniers nicht einmal zu Lohndrückern: «Die
Reallöhne der Inländer sanken durch die Zuwanderung nicht», kalkuliert
George Sheldon rückblickend.
Etwas anderes ist passiert. Die Saisonniers wurden sesshaft. Schafften
sie es, vier Jahre lang hintereinander die vollen neun Monate abzusitzen,
durften ihre Familien nachziehen. Wir riefen Arbeitskräfte, es kamen
Menschen, die im Durchschnitt schlecht ausgebildet waren. Dadurch kam
in den Achtzigerjahren ein Prozess in Gang, der sich in den Neunzigern
akzentuiert hat und bis heute messbar ist: die Ausländer als Kostenfaktor
im Sozialstaat.
Am stärksten unter Missbrauchsverdacht kam letzthin die
Invalidenversicherung. Zu Unrecht, denn ausgerechnet hier sind die
Verhältnisse am wenigsten auffällig: Unter den IV-Rentnern sind die
Ausländer, gemessen an der Erwerbsbevölkerung, nur leicht
übervertreten. Anders in der Arbeitslosenversicherung: Im Dezember
waren durchschnittlich 3,1 Prozent der schweizerischen, aber 7,6
Prozent der ausländischen Erwerbsbevölkerung als arbeitslos gemeldet.
Dasselbe Bild auf den Fürsorgeämtern: In den Kantonen Zürich und
Luzern ist der so genannte Sozialhilfequotient unter den Ausländern
genau doppelt so hoch wie unter Schweizern. «Nebst den Invaliden,
Arbeitslosen und Fürsorgefällen muss man auch die Gefängnisinsassen
anschauen», rät Ökonomieprofessor Silvio Borner. Tatsächlich ist der
Ausländeranteil in der Schweiz wohl nirgends so hoch wie in den
Gefängnissen: 70 Prozent. Das Problem beginnt ganz offensichtlich
bereits in den Schulstuben. Die Schweizer Primarschule hält dem
internationalen Vergleich nicht mehr stand, weil es ihr nicht gelingt, die
Kinder aus bildungsfernen Schichten, insbesondere der Ausländer, zu
integrieren, wie die berühmte Pisa-Studie der OECD aufgezeigt hat.
Was lehrt das Schweizer Negativbeispiel? Dass das Gegenteil richtig
gewesen wäre. Heute wollen auch die offiziellen Schweizer
Einwanderungsbehörden die Qualifizierten, die Ehrgeizigen, die
Erfolgshungrigen, die Hightech-Jünger anziehen. «War for talents» nennt
man das im angelsächsischen Raum. In ganz Westeuropa wird der
Kampf um Talente zunehmend ernst genommen, nicht zuletzt wegen der
schrumpfenden einheimischen Bevölkerung. «Alle Probleme, die eine
alternde Bevölkerung mit sich bringt, werden durch die Zuwanderung
gemildert», stellt Horst Siebert klar, der langjährige Präsident der fünf
Weisen Deutschlands. Bereits hat Kanzler Gerhard Schröder reagiert
und eine Greencard eingeführt, um Informatiker aus Indien zu
importieren. Vorerst mit wenig Erfolg, zumindest aus Sicht des südlichen
Nachbarlandes: «Deutschland hat per saldo mehr Auswanderer an die
Schweiz abgeben müssen, als es über sein Greencard-Konzept
gewinnen konnte», freut sich der St.-Galler Politikerökonom Franz Jäger.
Der freie Personenverkehr mit der EU wird im «Krieg um die Talente»
kaum genügen. Offensichtlich erscheint die Schweiz aus Sicht der
EU-Bürger als wenig attraktiv. Zurzeit hat unser Land nur gegenüber
Deutschland und Portugal eine positive Wanderungsbilanz, bei allen
anderen EU-Staaten halten sich Ein- und Auswanderung die Waage.
Dringend müsste sich die Schweiz gegenüber dem Rest der Welt öffnen.
Selbst dafür erscheint der hiesige Arbeitsmarkt als nicht lukrativ genug:
Zurzeit stellen die Ämter ein Kontingent von 4000 Bewilligungen für gut
qualifizierte Einwanderer bereit, das gerade zur Hälfte ausgeschöpft wird.
Warum führt die Schweiz nicht gleich die volle Freizügigkeit für alle ein?
Davor warnen selbst die Liberalsten unter den Liberalen. Der St.-Galler
Professor Heinz Hauser, der das «Weissbuch» von 1995 verfasst hat:
«Eine vollständige Liberalisierung würde zu einem hohen
Einwanderungsdruck führen. Dieser könnte nur verhindert werden, wenn
Erwerbslose keine Unterstützungsleistungen erhalten würden, was sich
aber innenpolitisch nicht realisieren lässt.» Der Basler Silvio Borner
antwortet gleich: «Wenn wir alle reinlassen und dann mit den
schweizerischen Sozial- und Fürsorgeleistungen beglücken, werden wir
überschwemmt.»
Dubai macht vor, wie die Einwanderung liberalisiert werden könnte: Dort
dürfen alle Ausländer für zwei Jahre einwandern, sobald sie eine Stelle
gefunden haben. Und Steuern zahlen sie keine, das ist der Pull-Faktor,
der die Richtigen anziehen soll. Sozialleistungen gibt es auch keine, das
ist der Push-Faktor, der die Richtigen abschrecken soll. Falls die
Eingewanderten in den ersten zwei Jahren nicht negativ auffallen,
können sie ihre Bewilligung problemlos verlängern.
Die Schweiz verschliesst sich selbst vor denjenigen, die von allein hierher
finden, sich flink eingliedern, niemandem zur Last fallen, sich einen guten
Leumund verdienen, auch wenn sie illegal da sind. Seit September 2001
gibt es zwar eine Härtefallregelung für Sans-Papiers, doch die wird
zurückhaltend praktiziert. Bisher wurden von den Kantonen gerade 874
Dossiers eingereicht, die 2244 Personen betrafen, von denen 665
vorläufig aufgenommen wurden. Dabei fällt auf, dass sich nur die
Westschweiz und der Kanton Bern für die Legalisierung von
Sans-Papiers engagieren.
Viel pragmatischer läuft diese Prozedur in den USA ab. Wer nie straffällig
wird und freiwillig Steuern einzahlt, darf nach ein paar Jahren seinen
Status legalisieren lassen. Prompt stieg die Bevölkerung zwischen 1970
und 2000 durch die Zuwanderung um fast 20 Prozent oder fast 40
Millionen Menschen. Der Markt hat alle diese vielen zusätzlichen
Menschen aufgesogen, die Arbeitslosenquote fiel sogar leicht. «Wenn
man die Zuwanderung ungestört wirken lässt, ist die Zuwanderung kein
Problem, sondern ein grosser Vorteil für die Volkswirtschaft», sagt
Hans-Werner Sinn, oberster Volkswirt des Ifo-Instituts in München. Und
behauptet: «Wo kein Sozialstaat ist, dort gibt es auch kein
Migrationsproblem».
Was bleibt Europäern, die ihren Sozialstaat behalten, den reinen
Sozialstaats-Tourismus aber verhindern wollen? Wie kann sich ein Land
gegenüber den Kandidaten aus aller Welt einladend und zugleich
ausladend präsentieren?
Spezialist für dieses Dilemma ist ein Schweizer Professor in Hamburg,
Thomas Straubhaar. Er vergleicht den modernen Nationalstaat mit einem
Tennisklub. Jeder Verein gebe sich Statuten, die festlegen, wer unter
welchen Bedingungen aufgenommen wird. Zusätzliche Mitglieder
(Einwanderer) werden zugelassen, solange sie mehr nützen als kosten.
Willkürliche Kriterien – Hautfarbe, Ethnie, Herkunft – gibt es keine. «Die
zentrale Forderung besteht darin», so Straubhaar, «dass Klubs offen
sein sollen – zwar nicht generell für alle, aber für all jene, die bereit sind,
die Klubregeln zu respektieren und die Klubbeiträge zu zahlen.»
In jedem Klub gibt es Rechte und Pflichten. Und wie jeder Tennisverein
für Neumitglieder Aufnahmegebühren erhebt, könnte auch der Staat von
neu Einwandernden einen Obolus verlangen – als Entgelt für Spitäler,
Strassen, Schulen. In Kanada wird, wer umgerechnet 6000 Franken auf
den Tisch legt, sofort aufgenommen. Theoretisch könnte ein Staat seine
Kontingente für Einwanderung an die Meistbietenden versteigern.
Straubhaar dagegen wünscht klare Regeln, um die Einwanderung
kontinuierlich in die gewünschten Bahnen zu lenken: Je besser
ausgebildet und je jünger eine Person ist, umso willkommener ist sie –
und umso tiefer soll die Einwanderungsgebühr sein.
Vorderhand muss niemand solche Gebühren bezahlen, im Gegenteil.
Noch lockt der Westen seine Neumitglieder regelrecht an. So liegt die
westdeutsche Sozialhilfe für eine vierköpfige Familie etwa beim
Vierfachen eines Nettolohns eines Industriearbeiters in Polen und
Tschechien, beim Sechsfachen des Nettolohns eines Industriearbeiters
in Ungarn oder der Slowakei. Der Anreiz für einen Polen, seinen Job zu
Hause aufzugeben und in Deutschland Sozialhilfe zu beziehen, wird
gross sein. Ab dem 1. Mai 2004 will dies Deutschland vorläufig mit
verlängerten Übergangsfristen abwehren.
Davor möchte sich der Ökonom Hans-Werner Sinn mit liberalen Mitteln
schützen: «Jeder EU-Bürger, der kommen will, kann kommen. Aber er
erhält keine Geschenke.» Und er fordert, dass Migranten nur verzögert
unter den vollen Schutz des Sozialsystems gestellt werden.
Versicherungstechnisch spricht man von verlängerten Karenzfristen. Ein
erster Schritt in dieser Richtung tat die Schweizer
Arbeitslosenversicherung. Statt sechs Monate muss man neu zwölf
Monate lang Beiträge bezahlt haben, um eine Rente zu beziehen.
Politiker von der SVP bis zur CVP wollen diese Frist auf 18 oder 24
Monate verlängern. In der IV liesse sich die minimale Beitragsdauer von
heute zwölf Monaten ebenfalls ausdehnen.
All das ist noch keine Diskriminierung gegenüber Ausländern. Diese
Massnahmen können auch gegenüber Schweizer Bürgern in Kraft
gesetzt werden. Hier geht es um ein Prinzip, das die Einwanderer aus
allen Kontinenten begreifen: Leistung gegen Leistung. Zuerst kommt die
Beitragspflicht, dann das Recht auf die Rente. Selbst die Sozialhilfe
müsste nicht für alle Personen unbeschränkt offen sein. Bereits heute
dürfen Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene schlechter behandelt
werden, indem sie bis zu 30 Prozent weniger Geld als die übrigen
Fürsorgeempfänger erhalten; sie bleiben trotzdem gerne da. Neu sollen
Asylbewerber nach einem Nichteintretensentscheid gar keine Sozialhilfe
mehr erhalten, hat das eidgenössische Parlament beschlossen.
Damit schliesst sich der Kreis. Will die Schweiz ihren Sozialstaat retten,
braucht sie junge, leistungsbereite Einwanderer, die in die AHV, die IV
und die Krankenkassen einzahlen. Gleichzeitig jedoch muss die Schweiz
die anderen, weniger leistungsbereiten Kandidaten abschrecken. Das
klappt nur, wenn der hiesige Sozialstaat im Vergleich zu den
Nachbarstaaten nicht zu attraktiv wird. Mit anderen Worten: Die
Migrationspolitik kann nur dann liberal sein, wenn die Sozialpolitik
massvoll bleibt.
Den besten Anschauungsunterricht auch dafür bieten wie immer die
USA. In den Siebzigern bemühte sich Bürgermeister John Lindsay in
New York, die Armen von der Strasse zu holen, und führte zu diesem
Zweck grosszügige sozialstaatliche Einrichtungen ein, schön nach dem
europäischen Vorbild. Nachdem bald aus ganz Amerika die Armen nach
New York angereist waren, wurde diese Politik schleunigst korrigiert.
Bücher zum Thema Migration:
– Franz Jaeger, Winfried Stier: Migration und Wirtschaftswachstum.
Verlag Rüegger, Chur/Zürich 2002.
– Hans-Werner Sinn: Ist Deutschland noch zu retten? Econ Verlag,
München 2003.
– Thomas Straubhaar: Migration im 21. Jahrhundert. Mohr Siebeck
Verlag, Tübingen 2002.
– Hans-Rudolf Wicker, Rosita Fibbi, Werner Haug (Hrsg.), mit einem
Beitrag von George Sheldon: Migration und die Schweiz. Seismo Verlag,
Zürich 2003.
– Bettina Zeugin: Papiere für Sans-Papiers. Caritas Verlag 2003.
BILANZ-Serie
Zehn Irrtümer der Wirtschaftspolitik
Meist wollen die Politiker nur Gutes für die Wirtschaft. Trotzdem richten
sie oft mehr Schaden an, als sie sich vorstellen können. In der neuen
BILANZ-Serie analysiert Markus Schneider Autor des
«Weissbuchs 2004», zehn populäre Irrtümer der Schweizer
Wirtschaftspolitik. Markus Schneider (44) ist Ökonom und Journalist
in Zürich. Er schreibt für die «Weltwoche», das «NZZ-Folio» und die
BILANZ.